注册会计师行业实行“自律性管理职能”是行业管理体制的发展方向，但是在推行行业管理体制改革时，对涉及注册会计师行业实行自律性管理的几个问题有必要进行进一步思考。
一、注册会计师行业究竟应该在多大的范围内实行自律？
在讨论实行行业“自律”管理问题时，必须对允许注册会计师行业实行自律管理的许可范围作出界定。笔者认为，界定行业自律管理的范围应以以下三条为原则：首先，应以有利于行业促进注册会计师行业的规范发展，有助于注册会计师行业对市场经济建设作用的充分发挥，有利于政府机构机构精简和职能调整为原则和出发点；其次，自律管理职能和政府行政职能的区分和界定应以国家法律规定为载体；第三，自律管理的范围和具体内容应该结合我国现时的实际情况。但是，对于有的人在谈及这个问题时经常把若干项工作称之为“行政职能”，笔者认为则有不同的想法，理由是：某项具体工作是不是行政职能，有没有必要把它归为行政职能应该有科学的依据，而不仅仅简单地把现行有关法律规定当作一个不可逾越的鸿沟，更不应该把现行法律中不尽完善的规定当作圣条，因为法律本身有滞后性的缺点，法律法规需要不断修改完善，尤为重要的是法律正是以社会、经济发展的需要以及现实中的矛盾作为修改的依据和目标。
据此，笔者认为把涉及注册会计师行业的所有管理职能全部授权与注册会计师协会，实行全方位的自律管理体制，在我国现时的情况下恐怕是不可行的。这是因为根据注册会计师职业的特殊性和我国实行市场经济的经验积累、市场自我管理和调节能力等因素，至少在目前我国的注册会计师行业还没有达到可以完全实行自律管理的阶段。而依据现行《注册会计师法》所界定的协会职责，充其量不过是财政部门的秘书处而已，根本谈不上行业自律，因而简单地把《注册会计师法》赋予给协会的几件寥寥可数的工作，恐怕是对注册会计师事业一种不负责任的草率做法。要求注册会计师协会发挥行业自律管理作用的目标，只不过是一句落不到实处的口号。为了真正管理好注册会计师行业，立法机关、政府主管部门、监管部门和行业协会有必要组织专门力量，进行深入的调查研究（而不是闭门造车），尽快修订《注册会计师法》，科学合理的界定行业自律管理的范围和职能，并以本文提出的三个方面为原则。
二、注协现有哪些实质性自律手段？
笔者认为：所谓“律”就是一种约束力，“自律”就是我约束。望文生义，注册会计师协会作为一个行业会员组织，实行自律管理体制也就是注协对自己的会员进行自我管理、自我约束、自我规范、自我促进。但是，注协在现实中由具有哪些自律职能呢？协会既然是一个会员组织，就有个“会籍管理”问题，也就是说会员要服从协会章程的约束，而章程则应对会员有明确的专业、纪律规定，当然这一切都应该有相关法律给予合法性的保障。但实际上，现行《注册会计师法》、《违反注册会计师法处罚暂行规定》等法规几乎没有给注协以自任何自律管理的空间。如在会员注册方面，《注册会计师法》第九、十、十一、十三条对注协应该予以注册、不予注册的几种情形、注册复议管辖、撤销注册的情形等均作出具体的规定，注协毫无自由裁量的空间，举例来说，注协对于一名在职业道德方面存在一定问题的会员，如果不准予注册的话，本来是严格实行自律管理的做法，但是按照现行的《注册会计师法》的有关条文来看，则属于违法行为；再如对违规违纪从业人员人员的处罚方面，甚至没有赋予注协对本会会员诸如警告、吊销注册会计师证书（比者对此理解为撤销注册）等纪律处分权。可见，按照现行的《注册会计师法》注协无非是财政部门对注册会计师行业管理具体事务的一个办事机构而已，与成为“行业自律管理组织”存在非常大的距离。那么，既然注协法律和政府部门既然没有赋予注协以必要的自律手段，却由要让起实行自律管理体制，这不免有强人所难的味道。
如何解决上述问题？那就是抓紧修订《注册会计师法》，赋予注协对会员管理方面的高度权力，如规定会员的注册条件、不予注册的情形、暂停注册会计师执行部分或全部业务、吊销注册会计师证书（撤销注册）的情形，以及规定事务所等均必须授予注协，法律只需作出原则规定即可；再如应将注册复议管辖权赋予注协理事会的注册委员会。从目前对注册会计师和会计师事务所的行政处罚种类来说，财政部门只需保留对会计事务所给予吊销有关执业许可证和撤销事务所两项即可。
三、注协“行规”可以作为自律管理的合法依据吗？
既然法律和财政部的相关规定没有赋予注协实质上的自律管理职能，却要让注协实行自律管理体制，于是近年来一些省（市、自治区）注协各自制订了“行业惩戒办法”、“行业诚信档案”等制度，那么在目前的法律框架之下，注协自行设置若干“行规”可以不可以算是自律管理的依据呢？当会员遇到有触犯上述“行规”时，注协据以对其作出诸如通报批评、公开谴责等惩戒，当事人没有可能以侵犯其名誉权为由与注协对簿公堂呢？笔者认为：1、注协自行制订的“行规”其效力的层次很低。2、会员违反行业管理规定和执业规范要求，在行业内部给以谴责、通报尚有合理之处，但是超出行业的范围给以公开谴责或通报，会不会涉及当事人的名誉权问题。就这一问题，笔者曾经与从事法律的人士进行过探讨，笔者认为当法律没有授予注协以审计报告真伪的鉴定权时，给会员在执业质量方面存在问题的公开曝光，当事人若以侵害其名誉权为由“叫板”注协存在胜诉的可能（由于司法对这个问题没有解释，也没有司法实例，上述观点不一定正确）。
笔者认为，注协作为一个会员组织制订并要求其成员遵守“行规”本无可以非议之处，但最好是法律要授权注协对会员一定范围内处分的权限，在这一前提下，注协应该考虑严格“会籍”管理制度。具体做法就是严把入会关：即注协有权认真审查申请人的资格和相关条件，履行规定的程序，方可批准其取得“会籍”。笔者认为，申请入会者须经过注册会计师全国统一考试（考核），在以往的职业生涯中没有不良职业道德记录和刑事犯罪记录，热爱注册会计师事业。申请人加入注协须发表专项声明，表明其愿意遵守国家法律法规、遵守注协章程、维护注册会计师职业声誉、“不做假帐”、遵守“行规”的意愿；并须表示在其一旦违反上述约定时，愿意接受注协的自律性处分。有了这一约定，注协的“行规”对会员自然就有了强大的约束力，也有利于注协的自律管理行为受国家法律的保护，同时也有利于增强会员的职业荣誉感和责任感。
四、注协的属性究竟是什么？
笔者认为，注册会计师行业要实行自律管理，并不等同于脱离政府管理和监管，但是法律和政府在决定对一个行业实行自律管理体制时必须考虑以下几个问题：一是这个行业的政府主管部门是谁？二是政府主管部门应该承担对这个行业的哪些管理、协调、服务和监管责任？三是如何划分政府主管部门与行业协会的具体职责？四是政府主管部门与行业协会的关系是什么？五是行业协会应享受哪些自主权，方能有效地履行自律管理职责，以体现行业的意志、代表行业的利益，真正提升为会员服务的功能？只有解决了上述几个方面的问题，行业协会才可以确立开展自律管理的范围和内容。
目前的问题是，依据《注册会计师法》的相关规定，财政部是注册会计师行业的政府主管部门，但现实中却有太多的政府部门对注册会计师行业进行着实质性的管理活动（特别是业务检查方面），除了履行审批设立和撤销事务所外，却很少有代表注册会计师行业与其他政府部门进行协调、为其管理对象提供服务的情况（以协会形式出现的注册会计师自律管理组织则缺乏与有关政府部门进行协调、请求等的平台和主体资格。目前，在有关注册会计师行业发展和事务所管理方面有大量的工作，在财政部门和注协之间并没有明确的分工，在实际工作中很难操作。从组织的性质上来看，注协既是一个职业社会团体，同时其常设办事机构——秘书处又是财政部的一个事业单位，正是由于注协这种模糊的组织属性，使之（1）政府对注协职能授予或收归方面存在的多变性和随意性；（2）注协秘书处在人事编制、专家薪酬方面受到极大的限制，工作人员的调入调出也须由财政部门统一安排；（3）注协这个行业团体组织的“自律”缺乏与有关政府部门进行协调、请求等的平台和主体资格；（4）在财政部门与理事会之间处于一种尴尬的处境，特别是在很多方面注协不得不更多地听从于财政部门的意见，而忽视本应服从的理事会的意见（以致在实质上失去其职业社会团体的本质特性），从而在一定程度上影响了注协忠实地体现行业的意志、完整地代表行业的利益，影响了服务功能的提升。
为此，笔者建议在修改《注册会计师法》时，应充分考虑注协履行自律管理职能所必须给以的条件，如：在法律上明确财政部门对注协的行政管理范围和内容；授予注协以独立的社会地位，取消注协秘书处作为财政部门下属事业单位的“双重身分”管理方式；在注册会计师会籍管理、对会员纪律处分等方面，法律在作出原则性规定的基础上，充分赋予注协制定自我管理权；给注协秘书处以更大的人事权、工作人员薪酬安排权，或将此权授予理事会。（作者：戴祥波）
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